En los últimos meses se ha lanzado desde ámbitos gubernamentales en Canarias un debate sobre la reforma del REF y al respecto conviene hacer algunas consideraciones basadas en las experiencias de los últimos años. De un lado se trata de reflexionar sobre del método de realización de una posible reforma, y de otro se trata sobre la oportunidad política de los fines del debate. En consecuencia y a modo exclusivo de consideraciones personales, me voy a tomar la libertad de llevar a cabo una cuantas reflexiones.
Con relación al primer orden de consideraciones debo decir que la reforma del REF afecta a cuatro administraciones públicas, a saber, la de la Unión Europea, la del Estado español, la de la Comunidad Autónoma de Canarias y la de las Corporaciones locales canarias, tanto en lo que se refiere a Cabildos como Ayuntamientos canarios. Además nos encontramos con una reforma que afecta a un cuerpo normativo de gran diversidad y complejidad.
En lo que se refiere a la participación del Estado en la reforma se debe a que las dos leyes que regulan el REF, la Ley 20/1991 y la Ley 19/1994, son de competencia del Estado, y su modificación implica, hoy por hoy, la iniciativa y participación de las Cortes Generales, aunque la CA de Canarias tenga competencia exclusiva para regular el reparto de los ingresos del REF. La Comunidad Autónoma participa, como es sabido, por imperativo del Estatuto de Autonomía, por el hecho incuestionable que el REF afecta a Canarias, y las Corporaciones locales canarias participan porque el REF contiene, además del régimen de franquicia aduanera y fiscal sobre el consumo, un sistema de financiación de las haciendas locales canarias que se nutren de impuestos peculiares de aplicación exclusiva al archipiélago, de forma que tanto los rendimientos del IGIC como del AIEM, en diferentes proporciones van a parar a ellas. Por último hay que decir que la Unión Europea, a través de la Comisión, interviene en virtud de que el contenido de la Ley 20/1991 responde al Reglamento (CEE) 1911 del Consejo, de 26 de junio de 1991 relativo a la aplicación de las disposiciones del Derecho comunitario en las islas Canarias y que la mayoría del contenido de la Ley 19/1994 son consideradas ayudas de estado al funcionamiento que deben ser autorizadas por la Comisión previamente a su entrada en vigor.
En lo que se refiere a la complejidad y vastedad del REF es preciso indicar que las dos leyes anteriormente mencionadas se refieren al IGIC, AIEM, Incentivos privados a la inversión en Canarias, Inversión del Estado en la CA, Incentivos económicos, regulación de la RIC, regulación de la ZEC, regulación de las Zonas Francas Canarias y regulación del Segundo Registro de Buques, por hacer solamente un relato cuantitativo de asuntos regulados sin entrar a mencionar problemas cualitativos como el hecho de que la interpretación de esta regulación ha motivado numerosos conflictos que han terminado ante el Tribunal Constitucional. Así que la pregunta pertinente cuando se habla de la reforma del REF sea: ¿qué es lo que se quiere reformar de todo este complejo?
Además de estas dificultades de orden técnico jurídico, se presenta el problema de que la confluencia de diversas administraciones públicas, con diversas perspectivas políticas, sobre una materia amplia y diversa haga que el proceso de reforma sea un trabajo arduo y complejo, así como de difícil pronóstico en cuanto a los resultados que se buscan, no sabiendo a dónde puede llevar la cosa cuando se “abra el melón”, como vulgarmente suele decirse. Esto se puso de manifiesto en las largas negociaciones que hubo que emprender en Bruselas desde el año 1996 al 2000 para convalidar las medidas que fueron aprobadas (¿alegremente?) en 1994. Hay que reseñar que tanto la RIC como la ZEC, sobre todo esta última, fueron desarmadas drásticamente de sus regulaciones originales de la Ley 19/1994 por la Comisión y negado ésta el carácter indefinido que se les quería atribuir.
Es conveniente reflexionar sobre todas estas experiencias y poner de manifiesto frente a intentos reformadores que el proceso de reforma del antiguo REF de 1972 se inició mediante la aprobación y firma en Madrid, el día 24 de Abril de 1990, de un documento con las Bases para la Reforma del REF, por el Ministro de Economía y Hacienda, el Consejero de Hacienda de la Comunidad Autónoma y los Presidentes de los Cabildos Insulares Canarios. Este es el camino que se debería iniciar ahora para una posible reforma del REF: el del consenso entre los afectados. En una materia como ésta donde se concreta el coejercicio de las competencias que corresponden al Estado y a la Comunidad Autónoma, ejercidas estas por el Parlamento de Canarias y en el que participan las Corporaciones locales, no deberían lanzarse propuestas unilaterales que puedan enrarecer el proceso. Como he dicho antes, siguiendo el modelo histórico, lo más adecuado sería proceder a acordar unas bases conjuntas de reforma. Porque ni está claro qué es lo que se quiere reformar de las instituciones que hemos mencionado que constituyen el REF ni, caso de reforma, cómo se quieren reformar.
He dicho que me pronunciaría, también, sobre la oportunidad política de los fines del debate (Por cierto, ¿qué fines tiene? porque no se han dicho). Debatir no es malo, puede servir para aclarar las ideas. Pero hace falta saber cuál es el propósito. Si queremos fijar líneas de trabajo para el futuro, me parece bien. Si de lo que se trata es de proponer ya modificaciones en Madrid y Bruselas, me parece extemporáneo. La política europea de Ayudas de Estado en las regiones entre las que se encuentra Canarias, está recogida, para el período 2007-2013, en las Directrices de Ayudas de Estado de Finalidad Regional de fecha 4 de marzo de 2006. En este sentido, la Comisión Europea, tras valorar la compatibilidad con el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, otorgó su autorización para la renovación a partir del 1 de enero de 2007, mediante sendas Decisiones de 20 de diciembre de 2006 con número de referencia C (2006) 6635 y C (2006) 6632, de las Ayudas Estatales relativas respectivamente a los incentivos fiscales de los artículos 25, 26 y 27 y al Régimen de la Zona Especial Canaria contenidos en la Ley 19/1994, de 6 de julio, de Modificación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias. Por todo ello, es evidente, que ni toca llevar la reforma a Bruselas ni toca ejercer presión en Madrid.
¿Significa esto que yo crea que el “tema REF” está cerrado? Siempre he sostenido desde 1995 –con varios artículos publicados en la prensa canaria-que hay asuntos regulados en las dos Leyes del REF, sobre todo en la 19/1994, que no se han desarrollado, o se ha hecho deficientemente. Se ha debatido sobre aquellas cuestiones que implican sencillamente dejar sin aplicación normas de carácter fiscal, pero la Ley es mucho más que medidas fiscales. Así, quedan por definir y desarrollar importantes aspectos que son vitales para nuestro desarrollo, por ejemplo:
1) El establecimiento de tarifas portuarias y aeroportuarias diferentes y reducidas respecto a las vigentes a nivel nacional.
2) Atención a que en la fijación de las tarifas las compañías que presten servicios de transporte de viajeros entre islas observen los costes derivados de la doble insularidad.
3) Definición y aprobación de las especificaciones técnicas que permitan garantizar el funcionamiento eficiente de los servicios y redes de telecomunicaciones y el espectro radioeléctrico.
4) Establecimiento de un sistema de compensación que garantice en islas Canarias la moderación de los precios de la energía.
5) Establecimiento de un sistema de compensación que garantice en las Islas Canarias la moderación de los precios del agua desalinizada o reutilizada.
6) Elaboración y puesta en marcha de un Plan de optimización y ahorro de consumos energéticos y de agua, en la industria, sector terciario, agricultura y consumos humanos.
7) Atención al carácter estratégico del turismo en la economía canaria y su repercusión en el empleo, para fomentar su desarrollo.
8) Establecimiento por el Instituto de Crédito Oficial de líneas de préstamos de mediación con tipos de interés preferentes para financiar inversiones en activos fijos por parte de las pequeñas y medianas empresas domiciliadas en.
9) Potenciación en la creación de empleo, elaborando de un Programa especial de formación profesional ocupacional.
10) Creación en el Archipiélago Canario de un Centro Internacional de Tecnologías Agrarias destinado a favorecer las relaciones económicas con los países de África y de la América hispana.
11) Elaboración de un plan de ayudas de carácter estructural, dirigidas a la modernización, concentración de la oferta y mejora de la calidad, para las producciones agrícolas básicas e industrias derivadas de la pesca.
12) Elaboración de un Plan Especial de Infraestructuras en las áreas turísticas.
En la concreción de estos puntos debíamos centrarnos ahora pues competen a la Administración del Estado y a la de la Comunidad Canaria. No se trataría de reformar la Ley, se trataría de aplicarla. Asimismo se podría dar cumplimiento, con un retraso de más de 15 años, a lo previsto en la Disposición Final Única de la Ley 19/1994, refundiendo las dos leyes, la 20/1991 y la 19/1994 y desarrollándolas reglamentariamente, con lo que se podría buscar una solución al controvertido artículo 96 de la Ley 20/1991, en el que se prevé que en cada ejercicio, el Programa de Inversiones Públicas que se ejecute en Canarias se distribuirá de tal modo que las inversiones estatales no sean inferiores al promedio que corresponda para el conjunto de las Comunidades Autónomas.
Muchos al proponer la reforma del REF parece como si estuviesen siendo intelectualmente innovadores y probablemente ignoren que en los últimos años diversos aspectos del REF han sido objeto de modificación como consecuencia de la aplicación de los contenidos de cuatro Reales Decretos leyes y tres Leyes de naturaleza fiscal.
Por lo que respecta al futuro, no seré yo el que se niegue a reformar el REF, como puse ya de manifiesto cuando era Portavoz del PSOE en la Comisión de Economía y Hacienda del Senado en 1993. No me opondré ahora tampoco a futuras reformas, pues tengo asumido plenamente el carácter evolutivo del REF, dado que su análisis histórico permite afirmar que se ha caracterizado por ser un conjunto de medidas, de naturaleza económica y fiscal, que han ido adaptándose a las necesidades de cada momento, con el claro objetivo de impulsar el desarrollo económico y social del archipiélago. Y quisiera terminar con algo parecido al título de este artículo que he llamado: “El Proceso de Reforma del REF”. Hace ya tiempo, en concreto el domingo 28.XI.1993, cuando corría la reforma parlamentaria del REF de 1972, en un artículo publicado en La Gaceta de Canarias, titulado “El proceso de aprobación del nuevo REF” decía yo: “Todo ello (el proceso de reforma) ha de ser complementado con una nueva Ley Económica cuyo texto terminará fundiéndose con el de Ley 20/1.991 y que configurarán un entramado legislativo que a buen seguro servirá para diseñar y posibilitar desarrollo sostenido de la economía canaria en las dos próximas décadas”. Conforme a ello, ya ponía de manifiesto que el REF no tiene carácter permanente y ahora digo que las dos décadas de vigencia terminarán en 2014, justamente un año después de finalizar el período financiero de la Unión para el que están aprobadas las medidas del REF. El momento de los análisis se debe iniciar al comienzo de la próxima X legislatura (2012-2016) de las Cortes Generales. Así que cada cosa a su tiempo. Ahora deberíamos dedicarnos a aplicar lo que falta del REF.
José Segura Clavell
Diputado socialista en el Congreso
